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合作制民主:中国政党制度的本质内涵
发布时间:2015-04-13  作者: 审核人:张晓青  浏览次数:

合作制民主:中国政党制度的本质内涵

——兼论人民政协的政治定位

霍洪波


在当今世界的政治现象中,有一种现象最为普遍,那就是政党执政;有一种价值最受欢迎和尊重,那就是民主。如何以政党执政的方式实现民主,是牵动着无数思想家和政治家灵魂的重大命题。中国的政党制度有着鲜明的特色:它不是在多党竞争中而是在多党合作中实现人民民主。这就要求我们在推动我国政党制度进步和人民民主完善的过程中,必须不断挖掘多党合作的体制资源,充分体现出合作制民主的特色。人民政协是我国多党合作的重要舞台及其制度形式,发展政党制度离不开对政协的制度改进和功能完善。在如何改进和完善人民政协方面,有很多不同的意见,只有深入地分析和澄清这些意见,才能引导改革实践的正确走向。

一、合作:中国政党制度的基本特色

当今世界是政党政治的世界,政党是政治舞台上的核心主体,政党执政是大多数国家的基本政治现象。政党制度是现代政治制度的关键部分,其文明程度是衡量一国政治发展水平的重要指标。那么,到底如何理解政党制度呢?如何理解我国政党制度的特色呢?为此,我们首先看一下政党制度的涵义。关于“政党制度”,基本上每一本政治学理论方面的教材中均有定义,我们选取几种比较有代表性的。

1“政党制度是指由国家法律规定或在实际政治生活中形成的关于政党的社会政治地位、作用,执掌政权或参与政治的方式、方法、程序的制度性规定。”[1]

2、“政党制度主要是指政党执掌、参与或影响国家政权的制度性规定和运行方式,包括政党的地位、政党同政权的关系以及政党之间的关系等。政党制度是现代国家政治制度的重要组成部分。”[2]

3、“政党制度是指政党执掌、参与或影响国家政权的制度性规定和运行方式,简而言之,就是一个国家通过政党进行政治活动的方式或状态。政党制度一般包括以下内容:政党同国家政权之间的关系,政党对政治生活的影响和政党行使国家政权或干预政治的方式、方法、规则和程序。”[3]

4、“政党制度,或称政党政治,是指一个国家政党之间相互关系的状况,以及关于政党的社会政治地位、政治活动的原则和执掌政权或参与政权的方式、方法、程序和成效等等的政治模式或法律规定。”[4]

5、“政党制度是指一个国家法律规定或在实际政治生活中形成的关于政党的社会地位、作用,执掌政权,参与或者影响国家政治生活的方式、方法、程序的制度性规定。政党制度一般包括三个要素:一是国家对政党的政治地位、活动方式的法律规定。二是事实上形成的政党活动方式、执政参政方式、党际关系、政党与社会团体的关系,以及社会对政党的体认程度。三是政党自身的政治纲领、组织原则和组织体系。”[5]

6、“政党制度之所以重要,不仅是因为它们担负着多种功能(代表、精英录用、利益聚合等),而且在于政党之间复杂的相互关系,对政治体系实际运作方式的形成具有至关重要的作用。此中的关系网络称为政党制度。区别不同政党制度类型的最常见方式,是指出竞取权力的政党数目。”[6]

由以上的各种定义可以看出,政治制度主要包括三个方面的内容:政党的社会地位,政党与政权的关系——党政关系以及政党之间的关系——党际关系。政党制度不同的国家,政党的社会地位也不一样。例如在美国,政党主要是为选举而存在的,是选举的工具,即便是在选举中,具体候选人的能力、素质和资历的重要性也要大于政党,当选者主要是代表选民的,向选民负责而非直接向党负责,这使得政党的政治特征和社会凝聚力都大打折扣。而在英国,各个政党对自己党员的约束都很明显,执政党和反对党的界限分明,党员基本上都要按照党的主张行事,这些都使得政党对于政治过程和社会发展都会产生深刻的影响。社会主义国家不仅是由共产党经过革命而建立的,而且执政党在整个国家和社会的起着举足轻重的作用。虽然如此,作为政党,它们还是有一些相同功能的,这就是,政党是民众参与政治的工具,是沟通民众与政府联系的桥梁,是人民控制政府的重要工具。政党制度是民主政治的重要支柱,正如王长江教授所说:“政党之所以能够不以人们对它的态度的好恶而定兴衰,乃是政党在整个现代社会政治体制中的不可替代的作用使然。虽然政党政治是西方人的发明,但是,政党与公民参与政治、参与公共生活的愿望和要求有关,也即与民主政治密切相关,民主政治通过政党来实现,乃是政治发展的一个普遍的、带有共性的特征。可以说,只要发展民主政治而不是神权政治或专制制度,就不能离开政党。”[7]足以见政党制度对于民主的重要性。

政党是以执政为目标指向的,它的根本目的就是要掌握、参与或者影响政权,因此,党政关系是政党政治的核心关系。政党代表的只是一部分人的利益,反映的是一定阶级、阶层、集团的利益、愿望和要求,任何政党都不可能代表全体社会成员的利益,把所有人的愿望和要求都同时体现出来。然而,作为公共权力机关,政府则理应代表社会全体成员的利益。这样,就在政党的阶级性和政权的公共性之间形成了一对矛盾,这是当代政治中的一对基本矛盾。解决这对基本矛盾的不同方式,就形成了不同的政党制度。在西方国家,主要是通过代表不同阶层、集团利益的政党之间的竞争和轮流执政来解决这对矛盾的。在我国,主要是通过中国共产党的执政和各民主党派的参政来解决的。中国共产党代表中国先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益,具有广泛的群众基础和社会联系。她通过严密的制度体系和纵横交错的组织网络,通过其意识形态的说服、教育,不但能够使自己的方针、政策得到有效地贯彻执行,而且能够从最广泛的意义上聚集、整合、表达人民群众的根本利益。在此基础上,各民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟,在中国共产党的领导下参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。中国共产党是执政党,依法执掌国家政权;各民主党派是参政党,依法参政议政。他们之间是亲密合作、互相监督的关系,而不是互相反对的关系。

政党制度的类型规定了一个国家政治民主的运作形式及其本质。

20071115日,国务院新闻办公室发表了《中国的政党制度》白皮书,全面详细地介绍了中国政党制度的形成、主要特征、基本内涵,全面反映了中国政党制度的发展历程以及在中国的经济社会发展中发挥的重要作用。中共中央统战部认为:“白皮书的发表,可以让国际社会了解中国政党制度的确立和发展是中国社会历史发展的必然选择,了解中国政党制度是一种崭新的、具有中国特色的社会主义政党制度,了解中国的政党制度在中国革命、建设和改革事业中的重要作用、巨大优越性和强大生命力。”[8]这是中国第一次公开高调地宣扬自己的政党制度,标志着我们对有中国特色的政党制度有了更深的认识、更高的自觉。

民主,就是人民当家作主,它可以在两个层面上来讲:在社会层面上,民主指的是大多数人的权利,如经常所说的经济民主,企业民主,村民民主,等等,它反映了一个社会的基本价值理念,是推动生产力发展和社会经济进步的重要动力;在政治层面上,民主是一种政治制度,指的是大多数人统治的一种政治形式,是以权威性制度安排的方式来确定一个国家的权力归属,反映的是一个社会中政治权利的分配方式,民主是现代政治文明的基本要求。就两者的关系来讲,政治民主从根本上取决于社会民主的发展,是社会民主方式向政治领域辐射的结果,如朱光磊教授所说:“当代中国社会经济的发展,是推进民主化进程的强大物质力量。当代中国的民主化事业,归根到底,取决于社会生产力和商品经济关系长期、稳定的发展。”[9]但是政治民主对社会民主又具有巨大的反作用,它可以促进、抑制、阻碍社会民主的发展,在一定时期一定程度上决定着社会民主的发展方向。这正如林尚立教授所说:“现代民主的成长,无论如何都必然是在两个空间中展开的,首先是在社会空间中展开,其次是在国家空间中展开。前者是决定性。没有体现为个体自由与独立的社会成长,也就不可能形成真正意义的现代民主成长。”[10]

自改革开放以来,中国的社会民主尤其是经济民主得到了极大的发展,人们的经济自由和经济权利得到基本保障,社会表达、舆论监督、人口的流动和迁徙、私人领域、市民生活等都得到普遍认同和尊重。政治民主的发展一直保持中国特色,一直坚持人民代表大会制度和共产党领导的多党合作制度,在此前提下稳步推进人民民主的发展。近年来,在保持中国特色的基础上,我国的政治民主得到了稳步发展,如:依法治国理论的提出、人民代表大会权威的提升、各项政治制度的逐步完善和规范化、“人权”的入宪、政权公共性理念的树立、执政党执政理念的现代化、政党合作形式的多样化,等等。然而,从目前的现状来看,中国政治民主的发展仍然存在一些不足,这主要表现在:制度运作的法制化规范化水平还有待提高,政治民主的发展仍不能满足社会发展的要求,滞后于社会民主的发展。这导致的结果就是,虽然我国的政治民主一直在强调“中国特色”,但是一方面这种特色不够鲜明,另一方面关于这种特色的话语系统不够强势,在面对西方政治理论及其话语霸权时,显得底气不足,处于弱势地位。那么,到底应该如何发展我国政治民主、如何凸显“中国特色”呢?

从世界范围来看,大多数国家都宣称自己是民主国家,中国既不例外,也不特殊。在政治领域,中国特色主要表现在政党制度上,西方资本主义国家普遍实行多党竞争、轮流执政的政党制度,这是他们引以自豪、津津乐道并指责中国“不民主”的根据。中国确实不宜实行多党竞争的民主制度。我们实行的是中国共产党领导的多党合作制度,是合作制民主、而非竞争制民主,这是中国政党制度乃至政治制度与西方资本主义国家的最大不同。多党合作制的基本组织形式是各级人民政治协商会议,正如浦兴祖教授所说:“共产党领导的多党合作制,是以人民政协为主要政治形式和组织形式的。人民政协是共产党领导的,具有广泛代表性的中国人民爱国统一战线组织,也是多党合作制的主要政治形式和组织形式。”[11]正因为如此,许多学者将我国政党制度改进的着力点主要放在了政协上面,建议将其提升为与人大相当的权力机关。实际上就是实行类似于西方国家的“两院制”,将政协作为上院,人大作为下院。是不是一定要将政协改为国家机构,这是我们下文将要讨论的话题,从目前的情况来看,主要的问题在于政协所发挥的功能还远远不够。本文将我国的多党合作制度及其政治协商制度看作合作制民主的主要部分,打算从合作制民主的角度进行探讨。

二、当前研究现状及其评析

“政治制度只有在不断的发展中,才能使合理的部分得以巩固和发展,不良部分得以消除或改进。只有在现有的制度获得有效运作的条件下,社会才有发展的可能,而社会发展所积累的资源将是制度进一步发展和完善的重要动力。所以,政治发展的合理价值取向是制度功能的开发,使现有的制度有效地运作起来。”[12]

“政治制度深刻影响着每个人,不管你是否认识到,政治、经济乃至法律制度影响着每个人追求人生理想的机会。”[13]

当前学术界对于中国政党制度(包括多党合作制度及其政治协商制度,以下简称多党合作制)的研究,主要集中于以下几个方面:(1)多党合作制度的形成,这种制度的形成是中国近代历史发展的产物,是由中国的社会条件和阶级特点所决定的。[14]2)实行多党合作制度的根据和必然性,这方面的论述最多,基本上每个研究中国政党制度的学者都会多少涉及到这个方面。概括地讲,这种根据主要包括:历史发展的必然;社会条件和阶级关系使然,传统政治文化的影响,中共领导人的思考和看法;等等。(3)与其他国家政党制度的比较,例如,有学者从政党制度运行机制的角度,就目标系统、决策系统、监督系统、组织系统以及政党发挥的功能进行了中西比较。比较研究是发现问题、寻找差距、提出对策的有效方式,目前这方面已经有一定的研究成果。(4)中国政党制度的运行,倪乐的硕士学位论文就是专门研究这个问题的,他认为当代中国政党制度运行机制的基本内容有政权合作、政治协商、民主监督;以四项基本原则为政治基础,以16字方针为基本方针,实行共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政的政党制度。[15]5)政协制度与协商民主的关系,政协是多党合作的组织形式,也是其基本的制度保障,政治协商是其基本功能。协商民主是20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论,指的是一种民主的决策体制或理性的决策形式,这种体制的价值取向是民主,其着眼点和注重点是程序,企图从每个公民的参与和意见表达中取得共识,达成决议。这种形式代表了民主发展的趋向,值得我们借鉴,同时也启示我们,不仅要发展和完善政治协商,而且也要发展协商政治。(6)中国政党制度的改革与完善,这方面的主要意见有:第一,规范党政关系,包括提升人大的地位,党要依法执政等;第二,处理好共产党与各民主党派的关系;第三,赋予政治协商会议以应有的法律地位,也就是将其提升为与人大并列的国家权力机关,类似于西方实行的两院制。

中国有多个政党,而且强调人民民主,这规定了中国民主政治发展的光明前景;同时,我们强调不搞多党竞争制,这规定了中国政党制度发展的基本方向,也规定了学术研究的基本范围,正如林尚立教授所说:“中国民主政治建设发展有明确的价值取向和制度基础,但由于在价值与制度上不主张在中国搞多党制,所以一直回避民主政治运作程序性的竞争性价值偏好。”[16]要准确评价学术界对中国政党制度的研究,必须在两种规定性的张力关系中来理解。客观地说,我们的研究已经取得了相当的成果,在多党合作制的形成及其历史发展,实行的必然性,运行机制,与其他国家政党制度的比较等方面已经有了许多共识。共识就是平台,我们不进行争论,而是打算在这个平台的基础上继续前进,以期就我国政党制度的发展与完善提出自己的看法。

三、中国政党制度的改革与完善

20071115日,国务院新闻办公室发表了《中国的政党制度》白皮书,全面介绍了中国政党制度的形成、主要特征、基本内涵,反映了中国政党制度的发展历程以及在中国的经济社会发展中发挥的重要作用。白皮书称:“中国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度(以下简称中国多党合作制度),它既不同于西方国家的两党或多党竞争制,也有别于有的国家实行的一党制。这一制度在中国长期的革命、建设、改革实践中形成和发展起来,是适合中国国情的一项基本政治制度,是具有中国特色的社会主义政党制度,是中国社会主义民主政治的重要组成部分。”[17]在就《中国的政党制度》白皮书的答问中,中央统战部负责人说:“白皮书的发表,可以让国际社会了解中国政党制度的确立和发展是中国社会历史发展的必然选择,了解中国政党制度是一种崭新的、具有中国特色的社会主义政党制度,了解中国的政党制度在中国革命、建设和改革事业中的重要作用、巨大优越性和强大生命力。”[18]这说明白皮书的发表不仅旨在让人们了解中国的政党制度,更要让人们了解这种制度的特殊性、适用性,以及中国坚持这种制度的决心。

多党合作制度是中国的基本政治制度,也是中国民主的基本形式。以这种制度为支撑的民主制度就是合作制民主,它明显不同于西方国家实行的竞争性民主制度。从合作制民主的要求来看,中国的政党制度还有待进一步改革和完善,在所有的改进意见中,最具争议性的莫过于提出赋予政协以更高的法律地位,使之与人大并列,形成“两院制”或者“两会制”。政协是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是中国发扬社会主义民主的重要形式。因此,将政协作为改进我国政党制度的重要内容,可以说看到了实质、抓住了要害。至于到底应不应该提升政协的地位,使之与人大并列,必须做具体的分析。

政治协商、民主监督和参政议政是人民政协的基本职能,将这几项职能综合起来看,政协其实就是各党派和社会各界人士参政、表达、提议并取得共识的机构。与人大不同的是,它集合的是社会上层的主要看法,而人大则集中了社会各个阶层的观点。提议实行“两院制”的理由是,让人大主要表达工农等广大人民的观点,而让政协主要表达个各党派和社会精英们的观点,二者形成有机联系,共同承担代议与决策的职能。这种意见代表了学术界相当一部分人的看法,基本上是合理的,也是可行的。我们吸取这一意见的合理内容,然而也持有保留态度。具体来说,我们认为,让政协承担与人大相当的职能,这是完全合理的,但是不能因此就将政协政权化、变为国家权力机关。原因如下:第一,我们知道,政党在美国的政治生活中发挥着举足轻重的作用,但政党以及政党制度在美国宪法中却没有规定,这一方面是历史的原因,另一方面也是为了留有余地、保持弹性,维护宪法的稳定性及其尊严。这启示我们:并非所有的国家制度都需要由法律来规定,法律规定的国家制度也不一定就能够承担法定的职能。在中国的政治生活中,政协委员的提案积极性和提案水平历来都是很高的,其议政咨政的功能相当突出,而且比较活跃。作为一个代表性质的机构,能够做到这些已经基本足够,将其提升为国家权力机关也无非是发挥这些作用而已,所以,关键的不是地位问题,而是职能发挥问题。

第二,必须看到,政协之所以活跃、才思敏捷,不仅是因为其委员的文化素质相对较高,更主要的就是因为它不是国家机关,没有思想包袱、没有太多顾忌,轻装上阵,受到的约束相对较少,相对比较自由。如果变为国家权力机关,在坚持中国共产党的领导上就没有变通的余地;如果不是国家机关,在党的领导方面则可以灵活一些,党的回旋余地也大一些,民主党派和无党派人士的独立性也要相对强一些。第三,任何一个政体体系中,都应该有一些能够发挥协调、融通职能的机构、组织和制度。在当代中国,能够发挥这种功能的组织主要是中国共产党和共、青、妇组织,能够发挥这种功能的制度主要是信访制度和其他制度,而能够发挥这种功能的机构主要就是人民政协。政协有职有责有权,当然这种“权”不是国家权力机关的“权”,正是由于这一特点,使得政协可以发挥其他国家机构发挥不了的作用,比如,有些是是而非或者一时无法判断对错的建议,可以先交由政协讨论,然后再视情况由人大表决,这样既保证了决策的科学性,也有了缓冲的余地,维护了人大的权威。如果将政协提升为国家权力机关,则无法做到这一点。

当然,这并不是说我国的政协制度无需做任何改进,人民政协虽然不能与人大有同等的地位,但却可以发挥相似的功能。其提议和提案应该进一步得到政府和人大的重视,该讨论的讨论,该调查的调查,该实施的实施,不得搁置、不得延误,并且应该及时将处理结果公开,这些虽然不必有法律的规定,但可以形成惯例,以惯例的形式得到落实。另外,作为共产党与民主党派和无党派人士合作的主要场所,体现人民政协的党派合作性质也很重要,200836日,8个民主党派中央主席首次在中外媒体面前亮相,集体举行记者招待会,这是政协制度的又一发展,也是中国政党合作制度的进一步完善。在此基础上,我们还期待着更大的发展,例如,随着非中共人士在国家机关中任职人数的增多,可以让各民主党派在政协会议上推荐自己党的任职人选,让相应的阶层或整个政协会议选举出无党派人士的任职人选,并以此为基础建立后备干部库,以作为任用非中共人士的依据。这不但合情合理,而且有利于人事任免制度的科学化、规范化、法制化,有利于推进中国政治民主化进程,进一步体现中国合作制民主的特色,推动中国由政治协商走向协商政治。



[1]王浦劬.政治学基础.北京:北京大学出版社,1995274.

[2]王邦佐等.新政治学概要(第2版).上海:复旦大学出版社,2006156.

[3]孙荣.政治学教程.上海:同济大学出版,2007149150.

[4]李爱华.现代政治学.北京:北京师范大学出版社,2001203.

[5]周平主编:政治学导论.昆明:云南大学出版社,20079495.

[6]【英】海伍德.政治学(第2版).张立鹏译.北京:中国人民大学出版社,2006306.

[7]王长江.现代政党执政规律研究.上海:上海人民出版社,20024344.

[8]中共中央统战部负责人就发表<中国的政党制度>白皮书答记者问.北京:法制日报,2007.11.16.

[9]朱光磊.政治学概要.天津:天津人民出版社,2004343344.

[10]陈明明主编.权利、责任与国家.上海:上海人民出版社,2006360.

[11]浦兴祖.中华人民共和国政治制度.上海:上海人民出版社,1999777778.

[12]周淑真.中国人民政治协商会议的制度精神与价值.中国人民大学学报,20075):101.

[13]周淑真.中国人民政治协商会议的制度精神与价值.中国人民大学学报,20075):102.

[14]王德夫.论共产党领导的多党合作制的形成.中共党史研究,19912

[15]倪乐.当代中国政党制度运行机制探究.东北师范大学硕士学位论文,2007.5.

[16]林尚立.协商政治:对中国民, 主政治发展的一种思考.学术月刊,20034.

[17]中国的政党制度.人民日报海外版,2007.11.19.

[18]中央统战部负责人就发表<中国的政党制度>白皮书答问.法治日报,2007.11.16.



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